Projeto
de Lei Complementar n.º 01292/2013
Autor:
Prefeito Municipal – Cesar Souza Junior
Ementa:
Institui o plano diretor de urbanismo do município de Florianópolis que dispõe
sobre a política de desenvolvimento urbano, o plano de uso e ocupação, os instrumentos
urbanísticos e o sistema de gestão.
Procedência:
Comissão de Trabalho, Legislação Social e Serviço Público
VOTO EM SEPARADO
Trata o presente de proferir voto
em separado ao Projeto de Lei Complementar n.º 01292/2013, da lavra do Prefeito
Municipal Cesar Souza Junior, que institui o plano diretor de urbanismo do
município de Florianópolis que dispõe sobre a política de desenvolvimento
urbano, o plano de uso e ocupação, os instrumentos urbanísticos e o sistema de
gestão.
Consta no Regimento Interno desta
Casa:
Art. 39. É competência específica:
....................................................................................................................................
VII - da Comissão de Trabalho, Legislação
Social e Serviço Público:
a) emitir parecer sobre as proposições que
digam respeito à organização e à reorganização de serviços públicos, à criação
e à extinção ou à transformação de cargo ou emprego público, carreiras e
funções e regime do servidor;
....................................................................................................................................
Sendo assim, na qualidade de
membro desta Comissão de Trabalho, Legislação Social e Serviço Público, além de
tecer considerações sobre o processo que levou à elaboração do presente PLC,
pretendo me ater, neste voto em separado, às questões relativas aos conteúdos
da proposição que digam respeito à gestão da Política Urbana no Município,
notadamente no que diz respeito aos serviços públicos de acompanhamento e
controle dos planos programas e projetos de política urbana.
I
– Considerações iniciais sobre o processo que levou à elaboração da presente
proposição
No ano de 2006, o Poder Executivo
Municipal de Florianópolis deu início a um processo que poderia inaugurar uma
nova realidade no contexto do planejamento e gestão do desenvolvimento
territorial e urbanístico local.
Na época, representantes dos
Poderes Executivo e Legislativo Municipais, setores organizados da sociedade e
cidadãos deram início ao processo participativo de revisão do Plano Diretor de
Florianópolis, devidamente apoiado pelo marco jurídico estabelecido pela Lei
Federal n.°10.257, de 10 de julho de 2001 – denominado oficialmente Estatuto da
Cidade, norma que regulamenta o capítulo da política urbana da Constituição da
República Federativa do Brasil –, bem como pelas orientações das Resoluções do
Conselho das Cidades, especialmente as de n.° 13, 25 e 34.
Ao longo de todo o ano de 2006, e até
2008, reunião após reunião, a comunidade teve a oportunidade de se envolver num
processo voltado à percepção das complexidades do município, dos seus problemas
e das suas potencialidades, com o objetivo de – orientado pela diretriz inserta
nos termos do art. 2.°, II, do Estatuto da Cidade (“gestão democrática por meio
da participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano”) –, estabelecer pactos para
buscar resolver esses problemas e melhor aproveitar suas potencialidades, e, a
partir daí, fornecer insumos para elaboração pelo Poder Executivo Municipal do
novo plano diretor.
A falácia que a atual
administração apregoou de que era urgente a entrega do PLC do plano diretor à
Câmara Municipal é de que a sociedade já o havia discutido suficientemente, o
que não é verdade. O que de fato ocorreu, e que não é noticiado na mídia, é que
a população através de suas organizações de bairro e distrito discutiu o plano
diretor durante 2007 e 2008, mesmo assim com muitas deficiências continuamente
denunciadas, como falta de apoio técnico suficiente, falta de recursos próprios
para promover um amplo debate sobre este tema, carência de um plano de mídia. O
máximo que foi feito foi uma Cartilha sobre o plano diretor. Depois, em final
de 2008, o prefeito anterior interrompeu o processo, de discussões do PD e
suspendeu o então Núcleo Gestor Municipal do plano diretor. Licitou uma pessoa jurídica
argentina, denominada fundação CEPA, para elaborar “tecnicamente” o plano
diretor e, em março de 2010, no TAC, sob protestos da população organizada, não
conseguiu nem apresentar o PLC, sendo que mais tarde se tentou novamente
apresentar o projeto na ALESC, que foi novamente rejeitado. Somente o retomou
em novembro de 2011, e devido a recurso judicial no Ministério Público. Durante
o primeiro semestre de 2012, discutiu-se de forma precária e sem ampla
participação a parte metodológica do PD, mas devido às eleições, as discussões
foram praticamente paralisadas.
Chegamos à atual gestão da
Prefeitura. No início deste ano, várias lideranças pediram audiência com o
prefeito, mas este não os recebeu e, durante o primeiro semestre, optou por
ficar reestruturando a equipe que trabalharia no plano diretor e a base de
dados, segundo o que alegava. Apresentou, em evento realizado no auditório da
UFSC, linhas gerais de como conduziria as discussões no final do primeiro
semestre. No entanto, apesar de poucas reuniões convocadas do NGMPDP, a
prefeitura, às pressas, promoveu 41 reuniões mal divulgadas e mal instruídas
tecnicamente durante o mês de setembro e, em 18/10, para surpresa da maioria da
população organizada e de setores profissionais, acadêmicos e empresariais, o
Executivo submeteu o PLC à tramitação legislativa, com um cronograma acelerado
e sem amadurecimento das discussões do PD, não considerando o que estabelece a
legislação que garante a ampla participação da população.
As 41 reuniões que a Prefeitura de
Florianópolis realizou, a partir de final de setembro até a entrega do Projeto
de Lei à Câmara Municipal, não configuram um real processo participativo, pois
foram reuniões apenas consultivas, mesmo com o título de “oficinas”. Nos anos
de 2007 e 2008, de fato houve uma série de reuniões da equipe técnica da PMF
com as comunidades, ainda que vários problemas de organização e divulgação das
reuniões e com baixo apoio financeiro, que configuraram as leituras
técnico-comunitárias que culminaram com as Audiências Públicas Distritais, de
caráter deliberativo, como apregoa o estatuto da Cidade e a Resolução 25 do
Concidades. Desta vez, as reuniões
promovidas pela PMF foram mal divulgadas e com baixa participação em diversos
momentos, além do fato de que as pessoas que foram chamadas não corresponderam
às bases comunitárias do Núcleo Gestor Municipal do PDP. As insistentes
reclamações dos representantes distritais no âmbito do núcleo gestor e das
reuniões da prefeitura assinalam que as diretrizes aprovadas em audiência
pública distrital, ainda em 2008, não foram consideradas, apesar das alegações do
secretário da SMDU de que foram incorporadas no Projeto de Lei entregue à CMF.
Na reunião realizada no CDL, que
contou com a presença do Secretário da SMDU, do Arquiteto Colombiano convidado,
Gustavo Restrepo, de entidades empresariais, como SINDUSCON, da ONG
Floripamanhã, de membros diretoria do CAU/SC (Conselho de Arquitetura e
Urbanismo de SC), de representação da OAB/SC e de profissionais de diversas
áreas, fizeram-se as mesmas reclamações, no sentido da insuficiência técnica de
dados e informações fidedignas, inconsistência metodológica e falta de tempo
adequado para o devido amadurecimento técnico da matéria.
Na Audiência Pública, promovida
pela prefeitura, realizada em outubro passado no Auditório Antonieta de Barros,
ficou evidente, diante da grande maioria das falas de pessoas inscritas para se
pronunciar, que o processo de discussão do PL da PMF não foi suficientemente
discutido e avaliado. A própria audiência pública configurou as distorções no
processo participativo, uma vez que aludido evento consistiu em mero espaço de
pronunciamento das pessoas inscritas e de resposta da prefeitura, na pessoa do
Secretário da SMDU, sem o uso de material como mapas para situar os presentes
na audiência e sem buscar pactuações e deliberações em prol do aperfeiçoamento
da matéria.
No âmbito do Legislativo
municipal, infelizmente, se repetiu a mesma lógica. No início da presente
legislatura, este vereador tentou, sem sucesso, aprovar um requerimento de
criação da Frente Parlamentar do Plano Diretor Participativo. O objetivo era atender
às necessidades
de se promover atividades voltadas ao preparo da Câmara Municipal para aludida
tramitação, por meio do acompanhamento das ações da prefeitura, bem como da Sociedade
no que toca à revisão do atual plano diretor, e, ainda, criar um espaço para
debate, com o consequente levantamento de propostas que visassem mudanças
regimentais que auxiliassem os vereadores a desempenhar adequadamente as suas
atribuições legislativas, voltadas à aprovação do instrumento básico da
política urbana local.
O vereador Ricardo Camargo Vieira tentou, também
em vão, aprovar regras especiais para tramitação do plano diretor, a partir de
documento subscrito por este vereador e pelo vereador Afrânio Boppré.
A audiência pública realizada,
embora tenha reunido no seu início centenas de pessoas, foi um evento típico do
que planejadores urbanos sérios costumam chamar de planejamento de auditório.
Ritos formais para burlar garantias constitucionais de participação e controle
social e, como sempre, a velha falta de método que transforma o instrumento
audiência pública num evento sub-aproveitado. O evento aconteceu com base em um
regimento interno que não dá suporte a uma tramitação racional, equilibrada e
adequada à complexidade da matéria. Venceu o discurso da pressa em prejuízo do
Princípio da Precaução. Prevaleceu a lógica da submissão do Parlamento ao
Executivo, a ponto das sugestões de emendas a um PLC que já estava tramitando
no Legislativo serem entregues na mão do Secretário da SMDU, que compunha a
Mesa.
Nesse momento, a forma açodada de
se tramitar o plano continua prevalecendo. Aludida tramitação ocorre de forma
simultânea no âmbito das Comissões de mérito. Reuniões para sistematização de
emendas feitas na pressa, a ponto de, em menos de duas semanas, o PLC contar
com menos que mais seiscentas emendas. Como é possível se dar uma tramitação
que resulta em tantas emendas sem uma análise técnica das mesmas? Se é que
essas análises foram feitas, quem as realizou?
Qual o Urbanista que assina o Registro de Responsabilidade Técnica,
exigido pelo respectivo conselho profissional, sobre essas emendas? Como a
população pode se inteirar dessas emendas em tão curto espaço de tempo? Como se
dá a publicidade delas? Como que se garante a coerência lógica e a correta
sistematização dos conteúdos pretendidos pelo PLC original? Diante de tantas
emendas, o que será apresentado afinal? Um substitutivo global? Como que tantas
alterações são recepcionadas pelo órgão de planejamento urbano da prefeitura, a
saber, o IPUF? Não teria que se manifestar nos autos? Como que se comunicam as
deliberações comissões de mérito em tão curto espaço de tempo? Qual a
razoabilidade que existe num plano diretor feito ao longo de anos ser alterado em
dias pela Câmara Municipal? E, finalmente, como se dá o processo participativo
no âmbito da Câmara para se discutir e decidir, junto com a população, os rumos
tantas alterações propostas?
II
– Considerações de mérito sobre o Sistema de Gestão da Política Urbana
Com relação ao chamado “Sistema de
Municipal de Gestão da Política Urbana”: consta uma exigência, expressa do art.
42, III, do Estatuto da Cidade, de que o plano diretor contenha um Sistema de
Acompanhamento e Controle. Da leitura
combinada do aludido dispositivo federal com os arts. 6.° e 7.º da Resolução
n.° 34 do Conselho das Cidades, se vê que o Sistema de Acompanhamento e
Controle deve ser composto por instâncias de planejamento e gestão democrática,
e conter instrumentos de controle social e gestão participativa para
implementação e revisão do Plano Diretor, senão, vejamos:
Os arts. 6.º e 7.º da Resolução 34
supracitada, detalham com muita propriedade o inciso III do art. 42 do Estatuto
da Cidade:
Art. 6º. O Sistema de Acompanhamento e
Controle Social previsto pelo art. 42, inciso III, do Estatuto da Cidade
deverá:
I- prever instâncias de planejamento e gestão
democrática para implementar e rever o Plano Diretor;
II - apoiar e estimular o processo de Gestão
Democrática e Participativa, garantindo uma gestão integrada, envolvendo poder
executivo, legislativo, judiciário e a sociedade civil;
III - garantir acesso amplo às informações
territoriais a todos os cidadãos;
IV – monitorar a aplicação dos instrumentos do
Plano Diretor e do Estatuto da Cidade, especialmente daqueles previstos pelo
art. 182, § 4º, da Constituição Federal;
Art. 7º. O Plano Diretor deverá definir os
instrumentos de gestão democrática do Sistema de Acompanhamento e Controle
Social, sua finalidade, requisitos e procedimentos adotados para aplicação,
tais como:
I - o
conselho da cidade ou similar, com representação do governo, sociedade civil e
das diversas regiões do município, conforme estabelecido na resolução 13 do
Conselho das Cidades;
II - conferências municipais;
III - audiências públicas, das diversas
regiões do município, conforme
parâmetros estabelecidos na Resolução nº 25 do
Conselho das Cidades ;
IV- consultas públicas;
V - iniciativa popular;
VI - plebiscito;
VII -referendo.
Da leitura do Título IV do PLC,
sustentamos que a proposta da prefeitura está aquém do que orienta a Resolução
34/CONCIDADES.
Concordamos com a posição da
OAB/SC, quando esta emite opinião sobre o art. 284: os instrumentos de gestão
previstos nos incisos I a IV merecem uma regulação melhor sistematizada,
trazendo os requisitos de cada um e uma melhor descrição para promover a
autoplicabilidade do instrumento.
Com relação ao Conselho da Cidade,
estranhamente, se vê que não se buscou instituir um órgão de caráter
deliberativo, consultivo e propositivo. Além de se propor um colegiado sem
poder de decisão, apresenta um desenho institucional insatisfatório, dado o
risco de inviabilização do Conselho ao se propor um colegiado com cem membros.
Saliente-se que a ausência do caráter deliberativo do Conselho representa um
retrocesso com relação ao que se busca há mais de dez anos, com a instituição
dos novos marcos regulatórios da política urbana e a busca pela maior
participação e controle social na formulação, execução e acompanhamento dos
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Na sua composição
deveria seguir a mesma métrica do Conselho Nacional das Cidades, com
customizações, conforme a realidade e o interesse locais, para tanto se
organizando, por exemplo, com base na estrutura organizacional do extinto
(registre-se: de forma arbitrária) Núcleo Gestor.
Tão importante quanto o Conselho
da Cidade, a chamada Conferência da Cidade deveria ser instituída como instância
voltada à ampliação do processo democrático de participação e controle social
na elaboração e avaliação das políticas territoriais e urbanísticas do
Município, e poderia servir, por exemplo, como instância legítima para a
eleição dos representantes territoriais do Conselho da Cidade. Porém, a
Prefeitura apresenta regras superficiais para essa Conferência, resumindo-as
apenas aos artigos 302 e 303 do PLC, e, ainda, como bem observado pela OAB/SC,
a insere no âmbito da regulação do Conselho da Cidade, o que leva uma confusão
de instâncias. Sendo assim, o PLC poderia instituir mais regras para seu melhor
detalhamento, e em Seção específica, distinta da do Conselho.
O chamado orçamento participativo
para os programas, projetos e obras decorrentes do Plano Diretor deveria ser
substituído pela Gestão Orçamentária Participativa, instrumento previsto nos
termos do art. 4.º, III-f, do
Estatuto da Cidade, que, por sua vez, configura algo bem mais amplo, já que,
como mesma Lei Federal estabelece em seu art. 44, deve incluir a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
A forma pela qual se pretende
regular as audiências públicas não avança no sentido do aperfeiçoamento desse
importante instituto, uma vez que mantém uma função de mera oitiva da
população, sem explorar a sua capacidade deliberativa e, ainda, não prevê
regras claras para sua realização. E, pior ainda, a disponibilização de
informações para a participação na audiência pública se daria em apenas sete
dias, o que não é razoável e, ainda, significa a involução com relação aos
prazos praticados, que em geral são de quinze dias, prazo de larga utilização,
não só nos processos de gestão democrática da política urbana, como, também,
por esta Câmara Municipal, quando da realização de suas audiências públicas.
Concluímos, então, que deveria ser melhor detalhado regras que garantissem, de fato,
o esclarecimento e o empoderamento da população em processos decisórios
voltados ao planejamento e gestão territorial e urbanística.
Ainda concordando com o que
sustenta a OAB, sentimos falta do instituto da iniciativa popular de projetos
de lei Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano, conforme impõe o
art. 43, IV, do Estatuto da Cidade.
Interessante ressaltar que,
enquanto o Estatuto da Cidade e a Resolução 34/CONCIDADES denominam como
Sistema de Acompanhamento e Controle o conjunto de instâncias e ferramentas
voltadas à gestão democrática da política urbana, o presente PLC prefere
denominar como “Sistema Municipal de Gestão da Política Urbana” e utiliza a
terminologia da Lei Federal para definir, na Seção IV do Capítulo IV, um tipo de
sistema de informações. Registre-se,
ainda, com relação às ferramentas de informação para o planejamento e gestão
urbanos, um aspecto que acaba por levar a uma certa confusão: a previsão de
dois sistemas de monitoramento e avaliação, a saber, aquele que, como
mencionado anteriormente, foi denominado como “Sistema de Acompanhamento e
Controle”, e um outro, que foi denominado “Sistema de Avaliação de Indicadores
do Desempenho Urbano”, constante na Seção III do mesmo Capítulo IV. Seria
interessante a readequação e aplicação das terminologias corretas, e, ainda,
prever apenas um sistema de informações. Isto porque, dois sistemas dessa
natureza podem ser de difícil operacionalização, e, também, porque apenas um,
bem estruturado, daria conta do objetivo principal, que é dar suporte aos
processos de tomada de decisão no âmbito do planejamento e da gestão da
política urbana local. E essas regras têm de valer tanto no âmbito do Poder
Executivo, quanto do Legislativo Municipal, que, por sua vez, também, não têm
conseguido dar consecução ao real objetivo das audiências públicas.
III - Do voto
Face ao exposto, e
CONSIDERANDO que os conteúdos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade e
pelas Resoluções do Conselho Nacional das Cidades (CONCIDADES) não foram
adequadamente observados;
CONSIDERANDO que a aplicação da
Lei nº 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade) não respeitou os pressupostos de
gestão democrática e participativa;
CONSIDERANDO que se espera que o
Poder Legislativo, instituição legítima e autônoma para avaliar e deliberar
sobre o presente Projeto de Lei, resgate o processo participativo, direito de
cada cidadão e cidadã, e proponha seu aperfeiçoamento;
CONSIDERANDO que a proposição como
está não pode ser aprovada, posto que precisa ser aperfeiçoada;
CONSIDERANDO, a necessidade de que
seja dada a oportunidade aos responsáveis técnicos do âmbito do Poder Executivo
municipal, para que se pronunciem acerca dos óbices aqui apontados;
CONSIDERANDO, finalmente, a
importância de que sejam respondidos todos os questionamentos feitos no corpo
do presente voto de vista;
CONSIDERANDO as recomendações da
OAB/SC, constantes nas fls. 237
a 243 dos autos deste PLC;
CONSIDERANDO as manifestações e
solicitações do IAB/SC, constante nas fls. 244b e 245;
CONSIDERANDO o protesto da Bancada
Popular do Núcleo Gestor Municipal do Plano Diretor, constante nas fls. 247 e
248;
CONSIDERANDO, com todo o respeito
ao nobre relator, a vagueza e a fundamentação praticamente inexistente do
parecer apresentado,
Profiro meu voto em separado, divergindo
do voto do relator, e solicitando o envio dos autos ao IPUF, para que aludido
órgão se manifeste sobre todos os óbices apontados e responda a todos os
questionamentos feitos ao longo desse voto em separado.
Após, retorne-se a esta Comissão
para conclusão de parecer.
É o Voto.
Sala das Comissões, 18 de novembro de 2013.
PROF. LINO FERNANDO BRAGANÇA PERES
Vereador
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